Bollettino n. 25 – luglio 2018

La UE e la crisi dello Stato di diritto in Polonia e Ungheria

1. L’impatto sullo Stato di diritto delle riforme legislative in Polonia e Ungheria in materia di magistratura e media.

Da alcuni anni, ormai, in diversi Paesi dell’Europa orientale si registra una profonda crisi costituzionale caratterizzata da un processo di erosione dei capisaldi dello Stato democratico e in particolare dei principi fondamentali che regolano l’attività della magistratura. La questione sta generando come conseguenza una serie di tensioni con l’Unione europea sia dal punto di vista della tenuta dei sistemi democratici di quei Paesi, sia da quello della loro capacità di salvaguardare i diritti fondamentali riconosciuti nei Trattati (in particolare l’art. 2 TUE) e nella Carta europea dei diritti fondamentali. Particolarmente problematica è la situazione di Polonia e Ungheria.

Nel luglio 2017, infatti, il Senato della Polonia approvava tre leggi sull’ordinamento giudiziario (leggi sostenute dalla maggioranza ultraconservatrice del partito “Diritto e giustizia”) il cui obiettivo era di intaccare l’indipendenza della magistratura, anche e soprattutto con riferimento alla fase iniziale di tale garanzia, legata come è noto al momento genetico della carica, e cioè alle modalità di nomina o elezione. La ratio evidente di siffatti provvedimenti normativi era la sottoposizione dei giudici al controllo del Governo e la creazione di un corpo di magistrati politicamente obbediente. Due di queste leggi (quella che prevedeva il ‘pensionamento di massa’ di tutti i giudici della Corte Suprema e quella che stabiliva la fine del mandato dei membri attualmente in carica del Consiglio nazionale della magistratura e l’elezione di nuovi membri da parte del Parlamento a maggioranza semplice) incontravano il veto esercitato dal Presidente della Repubblica. La terza legge, invece, non meno inquietante, veniva promulgata e attribuiva al Ministro della Giustizia il potere di prolungare il mandato dei magistrati giunti all’età pensionistica e di nominare e destituire i presidenti dei tribunali distrettuali e delle Corti d’appello. Una legge che rischia di incidere gravemente sull’indipendenza degli organi giurisdizionali polacchi, in contrasto con quanto previsto dall’art. 19, paragrafo 1, del trattato sull’Unione europea (TUE) e con l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Quanto all’Ungheria, in questo Paese tentativi di erosione delle prerogative della magistratura risalgono al 2012 con l’adozione della nuova Carta costituzionale. Con riferimento specifico al reclutamento dei giudici, ad esempio, se negli anni ’90 si era data vita a un organo di autogoverno (il National Council of Justice), la nuova Costituzione operava un riferimento generico agli “organi di autogoverno della magistratura”, conferendo però al Parlamento la possibilità di introdurre con legge un National Judicial Office e un National Judicial Council con il Presidente del primo organismo eletto per nove anni dal Parlamento a maggioranza qualificata e dotato di ampi poteri riguardanti la vita delle Corti ed il budget per il loro funzionamento. Queste specifiche disposizioni venivano poi modificate sulla pressione delle istituzioni europee (e segnatamente di quelle provenienti dal Consiglio d’Europa con la Commissione di Venezia). Altre disposizioni, tuttavia restavano in vita come quella contenuta dall’art. 24, lettera e), che, in relazione alla verifica di compatibilità̀ delle leggi con la Carta costituzionale, ha ristretto l’accesso alla Corte Costituzionale esclusivamente al Governo (su proposta di un quarto dei deputati dell’Assemblea Nazionale), o al Commissario dei diritti fondamentali. In questo modo la riforma costituzionale ha pesantemente inciso sul regime preesistente che consentiva invece a chiunque di poter rivolgersi ai giudici costituzionali per far accertare la contrarietà alla Costituzione di qualsivoglia provvedimento legislativo o sub-legislativo. Il testo costituzionale ungherese del 2012, inoltre, introduceva alcune disposizioni di rilievo ai fini della presente analisi. All’art. 26, comma 2, è stato introdotto il principio secondo il quale, tutti i magistrati giudicanti – ad eccezione del presidente della Corte Suprema – che hanno superato l’età pensionabile, stabilita a livello generale, non possono mantenere il loro posto. Il riferimento all’età pensionabile generale comporta un abbassamento dell’età utile per la pensione dei giudici, da 70 anni a 62 anni che pare non essere in linea con la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE¹. La legge 30 dicembre 2011 ha previsto la trasformazione della Corte Suprema in una nuova formazione chiamata Kuria; la stessa legge ha provveduto a far decadere il presidente della Corte Suprema dalla sua carica con un anticipo di tre anni e mezzo sulla data stabilita dalla legislazione precedente. La Corte europea dei diritti umani ha giudicato che la anticipata decadenza del presidente Baka è stata motivata dalle opinioni critiche da lui espresse nell’esercizio delle sue funzioni su alcuni progetti di legge²

Infine, è stato riconosciuto al presidente dell’ufficio giudiziario nazionale il potere di riassegnare una causa da una sede a un’altra del tribunale e quello di trasferire, un giudice senza la sua volontà³.

Ai summenzionati interventi sull’ordinamento della giustizia nei due Paesi si sono affiancati una serie di riforme interne che hanno preso di mira il settore dei media e che quindi vanno a intaccare le prerogative collegate alla libertà di opinione, di espressione e di manifestazione del pensiero. Ad esempio, il 7 gennaio del 2016 la Polonia ha adottato, a seguito di un brevissimo iter di approvazione, una legge di riordino del settore dei media che esercita enormi ingerenze sui media di Stato e con cui sono stati sospesi, con efficacia immediata, tutti i componenti dei consigli di amministrazione e delle direzioni dei media di Stato. Ciò ha consentito al Palamento polacco non solo di sostituire un gran numero di giornalisti impiegati in quelle sedi con persone maggiormente ‘di fiducia’, ma anche di raccomandare ai servizi pubblici di informazione di prestare maggiore attenzione all’esigenza di trasmettere “più patriottismo” (sic!) nell’opinione pubblica nazionale. Questo nuovo assetto normativo del settore dei media, è evidente, genera grossi dubbi di costituzionalità in primis in relazione al diritto sancito dall’art. 61 della Costituzione, che riconosce il diritto a ottenere informazioni sull’attività degli organi di potere pubblico, e in secundis in relazione all’art. 14, che riconosce e tutela il diritto di stampa, e all’art. 54, che assicura la libertà di opinione e di divulgare informazioni. Censure non dissimili valgono, quanto all’Ungheria, in relazione alla nuova legislazione sui mezzi di comunicazione che ha introdotto l’obbligo di una copertura giornalistica equilibrata e le regole sui contenuti offensivi: tale normativa in effetti potrebbe essere in contrasto con la libertà e il pluralismo dei media. In sostanza, anche queste modifiche legislative introdotte sia in Ungheria che Polonia, sembrano porsi in contrasto con le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea ed in particolare con l’art. 11 che sancisce, per ogni individuo la libertà di espressione e di informazione, diritto che come è noto include la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche.

2. Le risposte dell’Unione europea

La compatibilità delle citate misure nazionali adottate da Polonia e Ungheria con il diritto UE è stata sin da subito oggetto di attenzione da parte delle istituzioni dell’Unione e in particolar modo della Commissione e del Consiglio nell’ambito delle rispettive competenze, quali previste dall’art. 7 TUE, nei casi di evidente rischio di violazione e di violazioni gravi e persistenti dei valori comuni agli Stati membri di cui all’art. 2 TUE. Come è noto la procedura di cui all’art. 7 è stata introdotta con il Trattato di Amsterdam ma non è mai stata – fino a questo momento – applicata in concreto. Essa consta di due diversi meccanismi, uno attinente alle misure preventive – quando vi è un evidente rischio di violazione dei valori di cui all’art. 2 TUE – e l’altro – nel caso in cui la violazione si sia già verificata – per decidere le sanzioni da comminare allo Stato membro, ivi inclusa la sospensione di alcuni dei diritti derivanti dallo status di membro UE (in materia v. B. Nascimbene, “Lo stato di diritto e la violazione grave degli obblighi posti dal Trattato UE”, in eurojuris.it, del 24 ottobre 2017).

In un primo momento la Commissione europea, al fine di evitare la procedura particolarmente grave prevista dall’art. 7 del TUE ha avviato un lungo negoziato sia con il Governo polacco che con quello ungherese ma senza ottenere gli esiti sperati: gli organi di governo in entrambi gli Stati, infatti, non hanno mai fornito risposte esaustive alle preoccupazioni UE relative alla democrazia, all’indipendenza della magistratura e alla separazione dei poteri senza mai dare segnali di voler modificare la strada intrapresa.

Con riferimento alla Polonia, quindi, ciò ha condotto la Commissione europea a proporre al Consiglio europeo di attivare la procedura ex art. 7 TUE a causa del rischio di una grave violazione dell’art. 2. Contestualmente la Commissione emanava una raccomandazione (la quarta dopo le precedenti tre raccomandazioni adottate rispettivamente il 27 luglio 2016, il 21 dicembre 2016 e il 27 luglio 2017) rivolta al Governo polacco delineando le misure necessarie da porre in essere allo scopo di far rientrare il pericolo della violazione. La Commissione inoltre decideva di deferire il Governo polacco alla Corte di giustizia europea per la presunta violazione del diritto dell’UE, con riferimento alla legge sui tribunali ordinari e al particolare regime pensionistico da essa introdotto che prevede una diversa età pensionabile per i giudici di sesso femminile (60 anni) e per i giudici di sesso maschile (65 anni) in violazione dell’art. 157 TFUE e della direttiva n. 2006/54/CE, riguardante l’attuazione del principio delle pari opportunità e della parità di trattamento fra uomini e donne in materia di occupazione e impiego. La Commissione, infine, invitava le autorità polacche ad affrontare, entro tre mesi, le criticità emerse e a informare la medesima Commissione dei provvedimenti adottati a tal fine. Si dichiarava, inoltre, disposta a riesaminare la proposta di attivazione della procedura di cui all’art. 7 TUE nell’ipotesi in cui il Governo polacco avesse dato la disponibilità a porre rimedio alla situazione venutasi a creare. Nonostante alcuni provvedimenti adottati nel dicembre 2017 dal Parlamento Polacco e tesi a introdurre alcuni emendamenti alla legge sul Consiglio nazionale della magistratura e alla legge sulla Corte suprema, la sostanza dei provvedimenti restava in piedi: il 20 dicembre, quindi, la Commissione, con una mossa come detto senza precedenti, ricorreva all’art. 7 TUE contro la Polonia per aver messo in pericolo i diritti umani e lo stato di diritto nel Paese.

Per quanto concerne la situazione in Ungheria, dopo numerose risoluzioni da parte della Commissione europea e audizioni tenute sulle libertà civili, la giustizia e gli affari interni, il Parlamento europeo, nel 2017, con risoluzione del 17 maggio (2017/2656(RSP) – manifestando rammarico per il grave deterioramento dello Stato di diritto, della democrazia e dei diritti fondamentali per quanto riguarda, tra l’altro, in particolare la libertà di espressione, il diritto alla parità di trattamento e l’indipendenza della magistratura e delle altre istituzioni – ha espresso il parere che l’attuale situazione in Ungheria rappresenti un evidente rischio di violazione grave dei valori di cui all’art. 2 TUE, e che ciò giustifichi l’avvio della procedura ex art. 7, par. 1, TUE. A fronte di ciò, il Parlamento europeo – dopo aver invitato l’Ungheria a instaurare un dialogo sulle questioni indicate nella risoluzione con la Commissione europea e quest’ultima a tenerlo aggiornato sugli sviluppi – ha incaricato la Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni di avviare la procedura e di elaborare, a norma dell’art. 83 del regolamento del Parlamento europeo, una relazione specifica nell’ottica di votare in Aula una proposta motivata in cui si inviti il Consiglio ad agire ai sensi dell’art. 7 TUE.

Da ultimo, in data 25 maggio 2018 la Commissione per le libertà civili la giustizia e gli affari interni ha approvato il testo di detta relazione, sulla quale il Parlamento europeo, in seduta plenaria, sarà chiamato a pronunciarsi nel prossimo settembre 2018.

3. Conclusioni

Le istituzioni europee hanno comunicato lo scorso maggio che sono in revisione le erogazioni di fondi europei verso i Paesi dove vi è un grave rischio di grave violazione dello Stato di diritto. Se tale misura rientra comprensibilmente nel ‘ventaglio di sanzioni’ che l’UE può adottare nei confronti di quegli Stati membri che si rendano autori di grosse ingerenze sul godimento dei diritti fondamentali e sulla salvaguardia della democrazia e dello Stato di diritto, è anche vero che gli sviluppi dei prossimi mesi saranno fondamentali per avere un quadro più completo con riferimento a quale strada – anche a fronte dell’atteggiamento che verrà assunto al riguardo dalle autorità nazionali interessate – l’Unione europea deciderà di intraprendere nei confronti di Polonia e Ungheria. Il rischio, insomma, è che il livello delle tensioni tra Polonia e Ungheria (ma anche altri Paesi membri dell’Europa orientale, come ad es. la Romania) e l’UE continui a crescere e si rinforzi l’asse anti-UE che già emerge dal reciproco sostegno che questi Paesi mostrano contro gli ammonimenti dell’UE (si vedano ad es. le varie dichiarazioni rese del primo ministro ungherese nelle sue visite in Romania e Polonia che ha equiparato le critiche dello stato di diritto da parte dell’Unione europea a ”pratiche simili all’inquisizione”).