LE POLITICHE DI AUSTERITY IN EUROPA E LA GARANZIA DEI DIRITTI SOCIALI FONDAMENTALI
Le politiche di rigore e di austerity
Le politiche europee di gestione della crisi in corso dal 2007 hanno inciso sugli equilibri istituzionali dell’Unione trasferendo di fatto, ma anche di diritto, il potere decisionale ad organi intergovernativi come il Consiglio dei capi di stato e di governo, che secondo il Trattato di Lisbona dovrebbe avere un ruolo di progettazione strategica e di coordinamento generale, ma non decisionale. Tutte, invece, le scelte cruciali degli anni di crisi sono state approvate da quest’organo, che ha varato le nuove regole sancite mediante trattati internazionali, ma anche mediante provvedimenti adottati secondo il diritto dell’Unione. Il Parlamento europeo sotto l’incedere della crisi è stato sostanzialmente estromesso dalle decisioni più rilevanti. Inoltre le misure di risanamento sono state imposte ai paesi bisognosi di aiuto dalla cosiddetta Troika (Commissione europea, Banca centrale europea e Fondo monetario internazionale), cioè da una struttura anomala, non prevista nei Trattati dell’Unione e istituita con il concorso del Fondo, estraneo al sistema di controlli e garanzie proprio del diritto comunitario.
Recentemente il Parlamento europeo con due Risoluzioni, la prima del 21.12.2013 sul “Potenziamento della dimensione sociale dell’Unione economica e monetaria“, la seconda del 12.12.2013 sui “Problemi costituzionali di una governance a più livelli nell’Unione europea”, ha chiesto un radicale cambiamento di rotta e una democratizzazione del processo decisionale e gestionale dei provvedimenti anticrisi. Il Parlamento ha inoltre mosso severe critiche a quanto accaduto in questi ultimi 5 anni, sostenendo che le politiche di austerity e di rigore abbiano prodotto una compressione intollerabile dei livelli di prestazioni sociali. In questo modo è rimasto compromesso il nucleo essenziale dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta dei diritti dell’unione europea e del diritto internazionale; si è allargato il tasso di ineguaglianza e si è incrinata la base del “modello sociale europeo”. In proposito va segnalato anche il Rapporto dell’Organizzazione internazionale del lavoro (ILO-OIT) del 28.2.2014 “The European Social Model in times of Economic Crisis and Austerity Policies”. Una nuova Risoluzione del Parlamento europeo sull’operato della Troika del 13 marzo del 2014 ha infine stigmatizzato politiche che il relatore ha definito di “bassa macelleria sociale”.
Occorre valutare se le politiche e i provvedimenti adottati a livello europeo e dagli Stati membri rispettino i diritti sanciti nelle Carte europee dei diritti e se le misure di risanamento (recovery measures) possano essere efficacemente impugnate avanti le Corti europee.
Le Corti europee e le misure anticrisi
Prima di esaminare alcune decisioni delle Corti europee, va ricordato che per far valere la violazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (avanti la Corte di giustizia o il giudice ordinario nazionale) occorre dimostrare che il provvedimento adottato abbia un collegamento con il diritto europeo o con il diritto nazionale che sia applicazione del primo (cfr. art. 51 della Carta). D’altro canto, la violazione della Convenzione europea dei diritti umani – almeno sino a quando l’Unione non vi avrà aderito – può essere fatta valere solo nei confronti dei singoli stati, anche se il provvedimento sia stato adottato in virtù di un obbligo derivante dal diritto dell’Unione.
Cominciamo dal primo profilo, che riguarda il rispetto della Carta dei diritti fondamentali dell’Ue.
Nella sentenza Pringle ( C-370/2012) del 27.11.2012 la Corte di giustizia non ha accolto le riserve del sig. Thomas Pringle, parlamentare irlandese che allegava che il Trattato internazionale del 2012 sul MES (Meccanismo europeo di stabilità) violasse il diritto dell’Unione, i suoi principi generali e che fosse contrario ad alcune norme della Carta dei diritti dell’Ue, come l’art. 47 sul “diritto a un ricorso effettivo”. In una lunghissima e molto complessa decisione la Corte ha affermato che i Trattati Ue non proibiscono ai singoli Stati di stipulare altri accordi di diritto internazionale, a condizione che questi non siano contrari al diritto “dell’Unione”. Questa contrarietà non puòneppure ipotizzarsi,perché salvare l’euro, e salvaguardare la stabilità monetaria nell’area che lo ha scelto come moneta comune, sono obiettivi dello stesso Trattato di Lisbona. Tuttavia la Carta dei diritti è inapplicabile, mancando il nesso tra le misure eventualmente adottate alla luce del Trattato internazionale sul MES ed il diritto dell’Unione, che resta estraneo a quell’accordo internazionale. Il sistema così delineato appare fortemente irrazionale, perché i provvedimenti che vengono adottati dal MES sono diretti a salvaguardare un istituto come l’euro che è proprio dell’Unione e sono implementati anche da un organismo come la Commissione che fa parte delle istituzioni dell’Unione. Sostenere che scelte del genere non siano sindacabili alla luce della Carta dei diritti, in quanto non rientranti nel campo del diritto dell’Unione, sembra ridimensionare di molto il ruolo, attribuito alla Carta, di parametro di legittimità sostanziale per l’intera azione dell’Unione.
Il 7 marzo 2013 la Corte di Giustizia (con l’ordinanza Sindicato dos Bancarios do Norte, C-128/2012) ha affermato di non poter giudicare se le misure di austerity adottate dal Portogallo fossero in contrasto con la Carta di Nizza perché “non emergevano in concreto elementi” per ritenere che la legge portoghese, colpendo esclusivamente i salari e le pensioni dei dipendenti pubblici, intendesse attuare il diritto europeo. Ancora quindi una decisione di incompetenza, che però lascia salva una possibilità di intervento della Corte a seguito di un rinvio pregiudiziale più articolato e più motivato da parte dei Giudici di merito. Vale la pena di osservare che per i paesi che sono stati assistiti dall’Unione (su formale richiesta), le misure di risanamento sono il frutto di specifici accordi (i cosiddetti MoU,memoranda of undestanding), sottoscritti dal paese bisognoso di aiuti e dalla Troika.
Per quanto riguarda il rispetto della Convenzione europea dei diritti umani, sempre con riferimento al Portogallo la Corte europea dei diritti umani (sentenza Da Conceicaoã Mateus c. Portogallo, dell’8.10.2013) ha a sua volta giudicato legittime le misure di austerity con le quali era stata prevista per il 2012 una riduzione dei sussidi feriali e natalizi per i soli pensionati pubblici, riduzione già giudicata incostituzionale dalla Corte costituzionale portoghese, che, però, ne aveva salvato gli effetti per il 2012. La Corte di Strasburgo ha osservato che in tema di violazione di diritti pensionistici, lo stato disponeva di un ampio margine di apprezzamento per valutare la sussistenza di un interesse pubblico alla loro rideterminazione; questa, tuttavia, deve avere un fondamento ragionevole e salvaguardare un giusto equilibrio tra le esigenze di interesse generale della comunità e la protezione dei diritti fondamentali dell’individuo. L’essenza del diritto comunque non deve essere pregiudicata e va tenuta in conto anche la specifica natura della prestazione, apparendo inammissibile una privazione totale dei diritti che comporti la perdita dei mezzi di sussistenza. Nel caso in esame emergeva che tali misure erano state adottate in una situazione economica estrema, erano limitate nel tempo e comunque i tagli non incidevano sulla pensione- base. Pertanto la Corte ha concluso che era stato rispettato un giusto equilibrio tra l’interesse pubblico al risanamento del bilancio e quello alla protezione dei diritti fondamentali, così come già accertato in un caso simile, riguardante provvedimenti di austerity in Grecia (sentenza Koufaki e Adedy c. Grecia del 7.5.2013) e in uno riguardante la Romania (sentenza Mihaies e Sentes c. Romania del 6.12.2011). La decisione certamente lascia molto spazio al potere statale di rideterminare al ribasso le prestazioni sociali. Va però rilevato che non era stata dedotta la discriminazione per i tagli che avevano colpito i soli pensionati del settore pubblico. Viceversa, sempre in relazione al medesimo piano di risanamento e di tagli alle spese, la Corte costituzionale portoghese (sentenza n. 187/2013 del 5.4.2013) ha sanzionato l’illegalità delle misure adottate, ma in riferimento a valori e principi costituzionali interni, benché il piano di austerity fosse voluto da organi non nazionali, ma europei.
Allo stato quindi sembra che il ricorso alle Corti europee contro gli effetti delle misure anticrisi che restringono i diritti sociali abbia poche possibilità di successo. Per quanto riguarda la Corte europea dei diritti umani, peraltro, va notato che la Convenzione europea che essa applica, diversamente dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, non considera direttamente i diritti sociali.
Il caso italiano
Per quanto riguarda l’Italia, le misure di austerity adottate in questi anni difficilmente potrebbero essere formalmente ascritte al diritto europeo, il nostro paese non avendo mai chiesto ufficialmente sostegno finanziario all’Europa. Tuttavia queste misure sono indirettamente l’effetto delle policies di rigore adottate dall’Unione nel suo complesso e delle Raccomandazioni espresse dalla Commissione in più occasioni, nel senso del necessario e pronto ridimensionamento del debito pubblico, del riequilibrio del bilancio e del contenimento della spesa pubblica. (riprese anche nella famosa lettera Trichet-Draghi dell’agosto del 2011, prima dell’eccezionale programma di acquisto dei titoli pubblici spagnoli ed italiani da parte della Bce).
La nostra Corte costituzionale, nella sentenza n. 223/2012, ha dichiarato illegittimo il blocco dei meccanismi di adeguamento retributivo per la magistratura, in quanto disposto solo nei confronti di questi dipendenti e quindi in violazione del principio di eguaglianza. Nella successiva sentenza n. 310/2013, invece, alcune misure di contenimento della spesa per il personale universitario sono state ritenute non in contrasto con la Costituzione anche alla luce del nuovo art. 81 della Costituzione. Nella precedente sentenza n. 264/2012 (pur non riguardante provvedimenti di austerity) la Corte costituzionale ha escluso l’operatività nel nostro ordinamento della sentenza della Corte europea dei diritti umani nel caso Maggio c. Italia del 31.5.2011, che aveva affermato che lo Stato italiano, con una legge di interpretazione retroattiva, aveva violato il principio del giusto processo in relazione al calcolo di alcune pensioni in regime di Convenzione italo-svizzera. La Corte dei diritti umani, pur avendo stabilito che lo stato aveva la possibilità di revisionare il criterio di calcolo di tale pensioni (certamente di eccessivo favore rispetto a quelli comuni), aveva anche deciso che ciò non poteva avvenire contravvenendo con una disposizione retroattiva al principio di “parità delle armi” nei processi già in corso. La Corte costituzionale ha negato ingresso a tale decisione in quanto -accanto al principio costituzionale di cui all’art. 117 Cost. – andavano considerati anche altri valori costituzionali essenziali, tra i quali la Corte ha sottolineato il principio dell’equilibrio di bilancio. In questo modo il pareggio ed anche l’equilibro di bilancio sono stati fatti prevalere su diritti fondamentali (come, nel caso specifico, quello all’equo processo).
