Bollettino n.2 – aprile 2011

Immigrazione, asilo e diritti fondamentali

Il quadro generale. La tutela multilivello dei diritti fondamentali

A partire dalla fine della seconda guerra mondiale il sistema di protezione dei diritti umani si è sviluppato su più livelli, con diversi strumenti e con diversa efficacia:

• nell’ambito dell’ONU, sulla base della Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948 e di molteplici convenzioni riguardanti la tutela di specifici diritti (per esempio, la Convenzione sullo statuto dei rifugiati del 1951, la Convenzione contro la tortura del 1984, la Convenzione sui diritti de bambini del 1989);
• nell’ambito del Consiglio d’Europa, sulla base della Convenzione europea di salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali (CEDU) del 1950 e di altre numerose convenzioni specifiche (per esempio, la Convenzione sulla protezione dei dati personali del 1981 o quella contro il traffico di esseri umani del 2005); in questo ambito l’efficacia della protezione è rafforzata dall’obbligo dei giudici nazionali di rispettate la CEDU e dalla possibilità per i singoli, che ritengano violati i diritti loro riconosciuti dalla CEDU, di ricorrere alla Corte europea dei diritti umani dopo aver esperito tutti i rimedi giudiziari offerti dallo Stato;
• nell’ambito dell’Unione europea, sulla base della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, che, a partire dal Trattato di Lisbona, vincola il diritto dell’Unione e il diritto nazionale che ad esso si riferisce al rispetto dell’ampia gamma di diritti previsti dalla Carta: in questo ambito la garanzia della tutela è offerta dall’obbligo dei giudici nazionali di applicare direttamente il diritto dell’Unione anche quando in contrasto con le leggi nazionali e dal ruolo della Corte di giustizia dell’UE, che può imporre agli Stati il rispetto dei Trattati;
• nell’ambito statale, i diritti fondamentali delle persone sono previsti dalla Costituzione, il cui rispetto è garantito dai giudici e, nel caso di leggi che appaiano violarla, dalla Corte costituzionale.

Un tema specifico. Immigrazione e asilo

In questa materia vigono numerosi principi e regole vincolanti:

• in ambito ONU, la già citata Convenzione di Ginevra del 28.7.1951 sullo statuto dei rifugiati e il Protocollo aggiuntivo del 31.1.1967, che vietano l’espulsione o il respingimento verso Stati ove la vita o la libertà sarebbero minacciate; il Patto sui diritti civili e politici del 16.12.1966, che vieta di espellere uno straniero regolarmente residente; la Convenzione contro la tortura e altri trattamenti o punizioni crudeli, inumani o degradanti del 10.12.1984, che rafforza la protezione offerta dalla convenzione di Ginevra;
• nell’ambito del Consiglio d’Europa, in particolare il Protocollo n.4 annesso alla CEDU il 16.9.1963, che vieta l’espulsione collettiva degli stranieri: la Corte europea dei diritti umani, nell’esaminare casi singoli di espulsione o respingimento, ha indicato l’esigenza di proporzionalità in ogni caso fra il sacrificio che subisce il singolo quanto alla sua vita privata, ai legami familiari, al radicamento sociale e i fini pubblici legittimi perseguiti dallo Stato ed in ogni caso il divieto di espulsione verso paesi ove ci sia il rischio di tortura o trattamenti inumani e degradanti;
• nell’ambito dell’Unione europea, la Carta dei diritti fondamentali, che all’art.18 garantisce il diritto di asilo come previsto in ambito ONU e all’art. 19 vieta le espulsioni collettive e l’allontanamento, l’estradizione e l’espulsione verso Stati dove vi sia rischio di pena di morte, tortura o trattamenti inumani o degradanti. Il Trattato di Lisbona prevede poi, oltre alla competenza dell’Unione nella materia dell’immigrazione, una “politica comune in materia di asilo” (art.67 TFUE) e la solidarietà non solo finanziaria fra gli Stati membri per le politiche relative al controllo delle frontiere, l’immigrazione e l’asilo (art.80 TFUE). La legislazione comunitaria ha realizzato molto parzialmente queste previsioni, spesso privilegiando le ragioni della sicurezza rispetto a quelle della protezione dei diritti umani: per esempio, ha istituito un’Agenzia per i controlli alle frontiere (Frontex) per coordinare le operazioni congiunte degli Stati membri alle frontiere esterne dell’Unione; ha adottato diverse direttive, delle quali una (2001/55) sulle misure di protezione temporanea per fronteggiare i flussi di sfollati conseguenti alle guerre balcaniche, un’altra (2008/115) sulle norme e procedure comuni per il rimpatrio di cittadini di Paesi terzi in soggiorno irregolare, una terza (2009/52) sulle sanzioni ai datori di lavoro che impiegano cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno è irregolare; da ultimo ha costituito l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo e ha istituito un fondo per i rifugiati: in particolare la direttiva 2008/155 prevede “misure di protezione temporanee” per persone “il cui rimpatrio in condizioni stabili e sicure risulta momentaneamente impossibile in dipendenza della situazione del paese d’origine”;
• nell’ambito nazionale, alla amplissima previsione dell’art.10 della Costituzione non ha fatto seguito a tutt’oggi una legislazione organica sul diritto di asilo, mentre le norme sull’immigrazione variano frequentemente con previsioni che appaiono talvolta contrastare con le norme internazionali, sopranazionali e costituzionali.

In realtà, i molti vincoli, politici e giuridici che obbligano i nostri poteri pubblici a rispettare i diritti fondamentali delle persone sono talvolta insufficienti ad assicurare tale rispetto. Le difficoltà pratiche che, specialmente nei periodi in cui i flussi migratori si fanno massicci e pongono problemi che coinvolgono la sicurezza e gli interessi dei cittadini, debbono però essere affrontate in modo compatibile con gli obblighi internazionali, europei e costituzionali assunti dall’Italia in materia di diritti fondamentali delle persone in generale e dei migranti in particolare.

Nel corso dell’ultimo anno sono molte le osservazioni, le raccomandazioni e le decisioni che hanno riguardato questa materia.

• Il Consiglio Diritti Umani dell’ONU, in occasione della Revisione Periodica Universale che ha riguardato l’Italia nel 2010, ha rivolto al Governo ben 92 raccomandazioni per sollecitare l’adempimento di diversi obblighi internazionali assunti dal nostro Paese. Il Governo italiano ha dichiarato di non accettare molte di queste raccomandazioni: fra queste, la richiesta di ratificare la Convenzione internazionale di tutela dei diritti dei migranti lavoratori e delle loro famiglie, perché la stessa non faceva distinzione fra lavoratori migranti regolari e irregolari.
• Quanto al Consiglio d’Europa, il Rapporto sul rispetto dei diritti dei migranti in Italia risale al 2009, allorché il Commissario per i diritti fondamentali ha espresso forti preoccupazioni per le nuove misure legislative sull’immigrazione e il diritto di asilo. La Corte europea dei diritti umani ha recentemente condannato l’Italia più di una volta per avere espulso verso la Tunisia alcuni cittadini di quel Paese nonostante il contrario provvedimento provvisorio della Corte (vedi ad esempio la sentenza Trabelsi c. Italia del 13.4.2010 e la sentenza Toumi c. Italia del 5/4/2011). Il Consiglio d’Europa ha inoltre emesso una serie di raccomandazioni dirette a tutti gli Stati membri su diversi aspetti riguardanti il diritto di asilo e i diritti dei migranti: vedi le Raccomandazioni dell’Assemblea parlamentare n. 1956/2011 del 26.1.2011 sulla protezione dei rifugiati e dei migranti soggetti a estradizione o espulsione per i quali la Corte europea dispone misure provvisorie non rispettate dagli Stati; n.1941/2010 del 12.11.2010 sui richiedenti asilo di etnia Rom in Europa e n. 1940/2010 dell’8.10.2010 sulle domande di asilo legate al genere; da ultimo, il 4.2.2011 il Commissario ai diritti umani ha pubblicato uno studio sui rischi per i diritti umani della crescente criminalizzazione del fenomeno dell’immigrazione in Europa.
• Anche la Commissione europea il 15 marzo scorso, a seguito del divieto di accesso alle coste italiane imposto a una nave marocchina proveniente dalla Libia (cui si è consentito solo il rifornimento di carburante in acque internazionali senza accertare se vi fossero richiedenti asilo), ha ricordato agli Stati membri i loro obblighi in materia di protezione internazionale nella gestione delle frontiere, dei flussi migratori e delle richieste di asilo, specificando che nessuna misura di espulsione o respingimento è lecita se non dopo l’adozione di una decisione sulle eventuali richieste di asilo.
• La tensione esistente fra la legislazione interna e le norme e i principi sopranazionali si è di recente aggravata a causa della mancata ricezione da parte dell’Italia della direttiva “rimpatri” (2008/115 già citata) nel termine previsto, che ha determinato difficoltà e incertezze interpretative. Una parte dei giudici italiani, ritenendo la direttiva immediatamente applicabile perché chiara ed univoca, ha disapplicato direttamente le disposizioni interne in materia di espulsioni con essa contrastanti oppure ha rimesso la questione alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Altri giudici hanno invece ravvisato nella direttiva solo principi generali non immediatamente applicabili e hanno chiesto l’intervento della nostra Corte costituzionale. Nella stragrande maggioranza dei casi tuttavia il fermo di immigrati irregolari o non è stato convalidato o l’immigrato è stato comunque rimesso in libertà.

Più rilevante è stato il contrasto che ha riguardato i recenti sbarchi in Italia di persone provenienti dal Nord Africa: se non è messo in discussione il diritto all’asilo o alla protezione internazionale di coloro che fuggono da situazioni di guerra (per esempio dalla Libia), si è posto invece il problema di quanti provengono da paesi, come la Tunisia, dove il cambio di regime ha prodotto un’attenuazione dei controlli all’emigrazione. Per questi, accertato che non vi fossero richiedenti asilo, si sarebbe potuto applicare soltanto il precedente accordo bilaterale con la Tunisia, che consentiva il rimpatrio di quattro persone al giorno. Il 5 aprile 2011 è stato raggiunto un nuovo accordo con le autorità tunisine che consente il rimpatrio degli immigrati irregolari giunti dopo quella data. Per quanti sono giunti precedentemente il governo italiano ha adottato un decreto di protezione temporanea che li autorizza a circolare anche fuori del territorio italiano. Poiché però non è stata seguita la procedura prevista dalla direttiva 2001/51 (che prevede fra l’altro il consenso dei due terzi dei Paesi membri) la circolazione fuori del territorio nazionale resta soggetta ai limiti previsti dal diritto comunitario e in particolare dall’art.5 del Codice Frontiere Schengen: possesso di validi documenti di viaggio e di soggiorno e di risorse sufficienti e assenza di rischi per l’ordine pubblico.