Bollettino n. 23 – novembre 2017

Le risposte dell’Italia e dell’Unione europea alla crisi migratoria

Nel corso degli ultimi mesi l’Italia, a fronte delle difficoltà dell’Europa nell’approntare risposte efficaci e solidali alla crisi migratoria, ha mostrato un notevole attivismo, dapprima firmando un Memorandum di intesa nel febbraio 2017 con la Libia, con il quale si impegna a fornire aiuto finanziario e tecnico al governo di Serraj al fine di fermare l’arrivo di migranti nel nostro Paese, successivamente promuovendo un codice di condotta per le ONG impegnate nelle operazioni di soccorso¹ e minacciando di bloccare i porti alle navi delle associazioni che si sono rifiutate di sottoscrivere tale codice²; infine, annunciando una missione navale italiana di supporto alla Guardia costiera libica³.

Il numero di sbarchi è effettivamente diminuito, ma a quali costi? Qual è la responsabilità internazionale dell’Italia per la sorte delle migliaia di migranti intercettati dalla guardia costiera libica e riportati indietro in centri di detenzione dove sono sottoposti a trattamenti inumani e degradanti, e ad ogni tipo di violenza e sfruttamento ? Quale sarebbe la responsabilità se mettesse in atto la minaccia di bloccare l’ingresso nei propri porti alle navi di ONG che non hanno sottoscritto il codice di condotta?

Per quanto riguarda il primo quesito, come denunciato recentemente da Medici senza frontiere⁴, e come sostenuto da numerosi studiosi⁵, l’Italia è complice di un illecito internazionale.

L’Italia, infatti, con il Memorandum del 2 febbraio 2017 si è impegnata a collaborare con la Libia avendo come esplicito obiettivo la riduzione degli arrivi di migranti nel nostro Paese⁶, e a fornire a tale fine supporto tecnico e tecnologico, finanziamento dei centri di accoglienza e formazione del personale libico⁷.

Perché si configuri una responsabilità indiretta per complicità, secondo la Commissione di diritto Internazionale, che disciplina tale fattispecie all’art. 16 del Progetto sulla responsabilità internazionale degli Stati, tre condizioni devono essere soddisfatte: innanzitutto, lo Stato deve essere consapevole delle circostanze che rendono la condotta dello Stato assistito internazionalmente illecita; in secondo luogo, l’aiuto deve essere fornito “with a view to facilitating the commission of that act”; infine, la condotta posta in essere deve essere illecita anche se posta in essere direttamente dallo Stato che assiste⁸.

Invero, tutti e tre questi requisiti sono soddisfatti, qualora i migranti siano intercettati e riportati indietro in attuazione dell’accordo summenzionato tra Italia e Libia:

1. Riportare i migranti in Libia li espone a rischio di tortura e trattamenti inumani e degradanti, nonché a refoulement indiretto verso i Paesi dai quali fuggono per sottrarsi a violenze e persecuzioni. L’Italia è ben consapevole delle circostanze che rendono la condotta della Libia internazionalmente illecita perché già all’epoca della firma del Memorandum numerosi rapporti avevano accertato le gravi e sistematiche violazioni di diritti umani nei confronti di migranti e richiedenti asilo in Libia: basti ricordare lo Human Rights Watch World Report 2017, reso pubblico il 12 gennaio 2017, e cioè poche settimane prima della firma del Memorandum, che attesta che in Libia “Officials and militias held migrants and refugees in prolonged detention without judicial review and subjected them to poor conditions, including overcrowding and insufficient food. Guards and militia members subjected migrants and refugees to beatings, forced labor, and sexual violence”⁹. Molto significativa anche la dichiarazione congiunta UNHCR-IOM del 2 febbraio 2017¹⁰ (lo stesso giorno della firma del Memorandum), nella quale le due organizzazioni internazionali dichiaravano in chiari termini che: “We believe that, given the current context, it is not appropriate to consider Libya a safe third country nor to establish extraterritorial processing of asylum-seekers in North Africa”. Inoltre l’Italia era già stata condannata nel 2012 dalla Corte europea nel famoso caso Hirsi¹¹ proprio a causa del rischio di gravissime violazioni dei diritti umani dei migranti in Libia: dopo la caduta di Gheddafi e la guerra civile la situazione è solo notevolmente peggiorata, come confermato da ultimo dal rapporto del 1° giugno 2017 del Panel di esperti per la Libia¹² e dal Rapporto del Segretario generale Guterrez del 7 settembre 2017¹³.

2. I finanziamenti, in aggiunta alla previsione di supporto tecnico e tecnologico con l’esplicito scopo di “arginare gli arrivi dei migranti irregolari”, costituiscono chiaramente assistenza alla Libia “with a view to facilitating the commission of the wrongful act”, e cioè il ritorno dei migranti in Libia. Diverso sarebbe stato se l’aiuto e l’assistenza fossero stati dati in buona fede – ad esempio come aiuto allo sviluppo – e successivamente utilizzati dallo Stato beneficiario per attività di intercettazione di migranti in mare.

3. Nessun dubbio, infine, quanto al terzo requisito, poiché detenere migranti in condizioni inumane costituirebbe senza alcun dubbio un atto illecito se posto in essere dall’Italia, ed in particolare una violazione del divieto di tortura e trattamenti inumani e degradanti, sancito da diversi trattati, tra i quali la Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

4. Più problematica è la questione se sia possibile esperire contro l’Italia un ricorso davanti alla Corte europea dei diritti dell’uomo, alla luce della giurisprudenza di tale corte: solo in pochi casi essa sembra aver accolto un approccio “funzionale” della nozione di giurisdizione, approccio che risulterebbe particolarmente utile in tutti i casi in cui la prova del « jurisdictional link» – se si mantiene il paradigma del controllo «over an area or an individual» – risulti difficile, come nel caso di specie¹⁴. Più semplice sarebbe invece affermare l’esistenza della giurisdizione nel caso in cui l’Italia, come ha minacciato all’inizio di agosto, bloccasse l’ingresso nei porti a navi di ONG eventualmente intervenute in soccorso di migranti senza aver previamente sottoscritto il summenzionato codice di comportamento. Molto significativa in proposito è la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo Women on Waves c. Portogallo: in tale decisione la Corte ha implicitamente ammesso la giurisdizione del Portogallo per il divieto – imposto ad una nave battente bandiera olandese – di entrare nelle proprie acque territoriali. Nell’ipotesi di blocco navale, inoltre, ulteriori elementi contribuiscono a confermare la tesi secondo cui le navi che chiedono l’autorizzazione di ingresso in porto rientrano nella giurisdizione dello Stato italiano. Infatti, come osservato¹⁵, in quanto “responsabile della zona SAR di soccorso – o anche nel caso in cui il soccorso sia avvenuto al di fuori della zona SAR italiana, ma comunque su impulso di un SOS diramato dall’MRCC (Comando generale del Corpo della Capitanerie di Porto) di Roma – l’Italia risulta essere il Paese giuridicamente responsabile del coordinamento dei soccorsi ed è dunque lo Stato che esercita, «conformemente al diritto internazionale», le funzioni esecutive che tale coordinamento comporta (v. mutatis mutandis, Al-Skeini c. Regno Unito e Jaloud c. Paesi Bassi)”.

La politica italiana degli ultimi mesi si inserisce peraltro nel contesto della strategia definita dall’UE a partire dall’Agenda europea sull’immigrazione del marzo 2015¹⁶, i cui risultati sono contenuti in una comunicazione pubblicata nel mese di settembre 2017¹⁷. Nel documento da ultimo menzionato vengono ammesse le difficoltà che gli Stati membri e la stessa Unione europea hanno incontrato inizialmente nell’affrontare “il maggior numero di arrivi di rifugiati e migranti dalla fine della seconda guerra mondiale” e viene preso atto dell’impatto che tale situazione ha prodotto sull’Unione, in particolare sul sistema europeo comune di asilo (d’ora in avanti, SECA) e sul funzionamento del Codice delle frontiere Schengen¹⁸. Nondimeno, ad avviso della Commissione, l’attuazione dell’Agenda ha prodotto da subito dei risultati tangibili in termini di riduzione degli arrivi irregolari, e ciò soprattutto grazie all’intesa UE-Turchia, alla cooperazione con i Paesi terzi, alle azioni congiunte realizzate nel Mediterraneo centrale e all’approccio hotspot. Contemporaneamente alla risposta immediata, la volontà, già espressa nell’Agenda, e reiterata nella comunicazione del 27 settembre 2017, è di realizzare modifiche strutturali per una più efficace gestione della migrazione e dell’asilo, in particolare attraverso gli interventi della Guardia costiera e di frontiera europea e la riforma integrale del SECA.

Rispetto a quest’ultimo elemento, ci si vuole limitare ad evidenziare come i risultati tanto celebrati dalla Commissione europea siano in vero di portata estremamente limitata. Ad esempio, il piano di resettlement, che viene definito “uno strumento di protezione fondamentale”¹⁹, ad oggi non è stato completato e può leggersi sostanzialmente come un fallimento: infatti, non si è ancora provveduto a trasferire dai Paesi terzi il 25% di quella quota – pur minima – di 22504 persone bisognose di protezione internazionale che, secondo le Conclusioni del Consiglio europeo del 22 luglio 2015²⁰, avrebbero dovuto essere coinvolte nella procedura²¹. Anche il ricollocamento da Grecia e Italia ha posto in evidenza la riluttanza degli Stati membri a mettere in atto forme di solidarietà fattiva nei confronti di Stati membri particolarmente esposti alla pressione migratoria²². Solo 19.244 richiedenti protezione internazionale dalla Grecia (su 63.302) e 8.451 dall’Italia (su 34.953 previsti) sono stati concretamente trasferiti al 4 settembre 2017 e la Commissione europea ha avviato una procedura di infrazione nei confronti di Ungheria, Polonia e Repubblica Ceca, che non hanno adempiuto agli obblighi che derivano dalle decisioni del Consiglio n. 1523/2015 e 1601/2015²³.

Come si diceva, la Commissione ha lanciato nel 2016 un processo di riforma del SECA, presentando sette proposte legislative volte a modificare gli atti normativi attualmente in vigore. Esula dall’oggetto del presente scritto un’analisi delle singole proposte. Ci si vuole limitare a evidenziare come l’approccio sottinteso alla riforma sia fortemente restrittivo e vada a comprimere l’esercizio del diritto alla protezione internazionale, attraverso istituti già previsti nell’acquis in vigore ma la cui applicazione viene incentivata, quali, ad esempio, quelli del Paese di origine sicuro e del Paese terzo sicuro, o anche attraverso le procedure accelerate e di frontiera²⁴. Non sorprende che nel processo in atto le maggiori difficoltà si stiano riscontrando con riguardo alla revisione del regolamento Dublino²⁵. Il 19 ottobre 2017 la Commissione LIBE del Parlamento europeo ha approvato una proposta di modifica che interviene radicalmente sull’assetto complessivo del sistema Dublino, superando il criterio del Paese di primo ingresso, attribuendo maggiore rilievo a criteri quali i legami familiari, il soggiorno precedente o gli studi in un determinato Stato membro, e introducendo un meccanismo di redistribuzione permanente centralizzato²⁶. Il processo di adozione rimane ad ogni modo lungo e incerto, poiché la decisione del Consiglio, che dovrà adesso esaminare la proposta, potrebbe essere condizionata dall’ostruzionismo di quei Paesi dell’Est Europa (i cd. “Paesi di Visegrad”) che già si sono opposti a misure quali la ricollocazione e il reinsediamento.

È stato inoltre lanciato un nuovo piano di resettlement, anche questo di portata piuttosto limitata, che dovrebbe riguardare 50.000 persone in due anni, con un finanziamento di 500 milioni di euro. La Commissione europea sembra finalmente aver preso atto che solo l’apertura di canali di ingresso legali e sicuri consente “to save lives, contributes to reducing irregular migration and managing migratory pressure, and counters the narrative of smuggling networks”²⁷. Nondimeno, l’approccio resta estremamente cauto, se si guarda al numero delle persone che potranno essere coinvolte nella procedura. Peraltro, come si è evidenziato poc’anzi, la prima esperienza, i cui risultati appaiono essere abbastanza fallimentari nel complesso, ha dimostrato in modo lampante la riluttanza degli Stati membri nei confronti di questa pratica.

Un rilievo preponderante, nell’attuale strategia dell’Unione europea in materia di immigrazione, come si ricava tra l’altro dal documento del 27 settembre 2017, è riconosciuto al controllo delle frontiere, al contrasto degli ingressi irregolari e ai rimpatri. Tra gli strumenti operativi volti al conseguimento di detti obiettivi si colloca la nuova Guardia di frontiera e costiera europea (GFCE)²⁸, composta da Frontex e dalle autorità nazionali preposte alla gestione delle frontiere, alla quale viene attribuito il compito di “garantire una gestione europea integrata delle frontiere esterne, allo scopo di gestire efficacemente l’attraversamento delle frontiere esterne” (art. 1). Il regolamento (UE) 2016/1624 innova profondamente l’assetto originario di Frontex, ad esempio con l’attribuzione alla nuova agenzia del compito di definire una strategia operativa e tecnica per la gestione europea integrata delle frontiere, di svolgere la valutazione delle vulnerabilità, volta a verificare la capacità e la prontezza degli Stati membri nell’affrontare le sfide alle loro frontiere esterne, e con la previsione dell’obbligo per gli Stati membri di fornire il personale per gli interventi rapidi alle frontiere (salvo in circostanze eccezionali)²⁹. Ciò che preme evidenziare è che tra le motivazioni che hanno spinto a riformare Frontex e ad adottare il regolamento (UE) n. 2016/1624 vi è proprio quella “di rispondere a flussi migratori senza precedenti”, come quelli che negli ultimi anni hanno raggiunto le frontiere esterne dell’Unione europea³⁰. Restano nondimeno tutta una serie di questioni che non vengono chiarite, ad esempio quella della responsabilità condivisa tra Stati membri e GFCE nella gestione delle frontiere (art. 5 del regolamento), non essendo fornite specifiche indicazioni su quali siano i criteri per la ripartizione, con la conseguenza “[to] exacerbate the existing conundrum as regards shared responsibility”³¹. Inoltre all’agenzia non sono attribuiti compiti espressi in materia di search and rescue in mare, poiché a decidere quando intervenire in caso di emergenze umanitarie e di soccorso sono comunque gli Stati membri³².

Un ulteriore strumento ritenuto essenziale nell’attuale strategia portata avanti dall’Unione in materia di immigrazione, come confermato peraltro dalla comunicazione del 27 settembre 2017, è la cooperazione con i Paesi terzi³³, su modello dell’intesa UE-Turchia, che registra le lodi della Commissione europea, in quanto avrebbe svolto “un ruolo chiave nell’interrompere il ciclo dei flussi incontrollati di migranti”, avrebbe prodotto “una forte diminuzione degli arrivi irregolari e delle perdite di vite umane” e contemporaneamente avrebbe creato “un’alternativa ai flussi migratori pericolosi , poiché ha aperto vie organizzate, sicure e legali verso l’Europa”³⁴. Va segnalato che, a partire da marzo 2016, quando l’intesa è stata siglata, sono state trasferite in Europa dalla Turchia, sulla base del meccanismo 1:1, all’incirca 8.000 persone, un numero estremamente esiguo per poter valutare in termini positivi il funzionamento dell’intesa in questione almeno sotto il profilo del reinsediamento. Soprattutto, non si può tacere delle riserve espresse con riguardo a detta intesa³⁵ dalle organizzazioni internazionali, governative e non³⁶, che hanno evidenziato gli abusi e le violenze che subiscono i richiedenti asilo in Turchia, Paese che ancora mantiene la riserva geografica nell’applicazione della Convenzione di Ginevra del 1951³⁷.

L’altro partner strategico per la gestione delle migrazioni lungo la rotta del Mediterraneo centrale viene individuato nella Libia³⁸, e ciò malgrado l’instabilità politica che caratterizza detto Paese, la frammentazione del potere a livello territoriale, la mancata ratifica della Convenzione di Ginevra del 1951 sul riconoscimento dello status di rifugiato, le continue denunce di violenze sistematiche subite dai migranti³⁹. In particolare, accanto alla formazione della guardia costiera libica, di modo che possa “progressively and effectively manage search and rescue activities to prevent migrant smuggling in Libya’s territorial waters”, viene indicato l’obiettivo dell’istituzione di una EU Border Assistance Mission permanente⁴⁰. La volontà delle istituzioni europee, come era già emerso durante il Vertice de La Valletta⁴¹, è quella di intensificare nel tempo la cooperazione con detto Paese, fornendo, tra le altre cose, supporto finanziario e logistico. Nel frattempo le autorità libiche continueranno ad essere sostenute nel contrasto del traffico di esseri umani attraverso le operazioni EUNAVFORMED (“Operazione Sophia”) e EUBAM.

Infine la comunicazione del 27 settembre 2017 attribuisce centralità alla politica di rimpatrio, che dovrebbe essere implementata in maniera più effettiva⁴², anche attraverso il supporto della nuova GFCE, alla quale viene attribuito, tra gli altri, il compito di supportare gli Stati membri, coordinarne le operazioni di rimpatrio, organizzarne di propria iniziativa e giocare un ruolo maggiore nell’acquisizione dei documenti di viaggio per i rimpatriandi⁴³.

In conclusione, la politica portata avanti dall’Italia non costituisce un caso isolato ma si colloca in un quadro generale definito dall’Unione e improntato a un approccio securitario, nel quale viene attribuito un rilievo determinante al controllo delle frontiere, al blocco degli ingressi nel territorio europeo e alle operazioni di rimpatrio. Quanto tale approccio sia compatibile con i valori posti a fondamento dell’Unione europea è alquanto discutibile.

Del testo sono autrici la dott.ssa Adele Del Guercio e la prof.ssa Anna Liguori.