Bollettino n. 26 – dicembre 2018

Nuove norme in materia di migranti.
La L. 132/2018 di conversione del D.l. 113/2018

La L. 132/2018 di conversione del D.L 113/2018 introduce incisive modifiche alla disciplina dell’immigrazione in Italia, che richiedono un aggiornamento rispetto a quanto esposto nel Bollettino n. 22 del novembre 2017.

La legge 132/2018, sotto il titolo di «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, recante disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell’interno e l’organizzazione e il funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Delega al Governo in materia di riordino dei ruoli e delle carriere del personale delle Forze di Polizia e delle Forze Armate» contiene una serie eterogenea di norme. Ancora una volta il ricorso alla decretazione di urgenza e l’uso di tale rapido “veicolo” per tradurre in legge di tutto e di più giustificherebbero serie critiche anche sul piano del rispetto dei principi costituzionali.

Questo Bollettino considera solo le principali nuove norme che riguardano la protezione internazionale e l’immigrazione (Titolo I, artt. 1-14). L’irrigidimento dei criteri e la restrizione dei casi di protezione dei migranti, con seri problemi di compatibilità con la Costituzione e con gli obblighi internazionali dell’Italia, è il segno proprio della nuova normativa. L’effetto prevedibile delle misure adottate sarà l’incremento del numero di persone in condizione di irregolarità e di marginalità, con prevedibili effetti negativi sul piano della sicurezza, che l’intervento normativo pretende di migliorare.

La legge n. 132/2018 incide sul sistema nazionale di protezione dei richiedenti protezione internazionale innanzitutto abolendo il permesso di soggiorno umanitario (disciplinato dall’art. 5/6, T.U. sull’immigrazione¹), che, insieme allo status di rifugiato e alla protezione sussidiaria, dava attuazione al diritto di asilo di cui all’art. 10/3, Cost.², e introduce nel quadro normativo italiano alcuni permessi di soggiorno per “casi speciali”.

Precedentemente alla riforma ora introdotta, le Commissioni territoriali per l’esame della domanda di protezione internazionale potevano riconoscere al richiedente: lo status di rifugiato quando, in caso di allontanamento dal territorio statale, venisse in rilievo il rischio di persecuzione, per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o opinioni politiche; in subordine, qualora non fosse possibile riconoscere lo status di rifugiato ma fosse rinvenibile, alla luce della situazione personale del richiedente e di quella del Paese di destinazione, il pericolo per lo stesso di subire un danno grave³, la Commissione territoriale poteva riconoscere la protezione sussidiaria⁴. L’art. 32/3, del d.lgs. 25/2008 disponeva poi che: «Nei casi in cui non accolga la domanda di protezione internazionale e ritenga che possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario, la Commissione territoriale trasmette gli atti al questore per l’eventuale rilascio del permesso di soggiorno ai sensi dell’articolo 5/6, del d.lgs. n. 286/1998». Tale disposizione collegava il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari a «seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano». In via residuale, poi, in presenza dei “gravi motivi” di cui all’art. 5/6, T.U. immigrazione, poteva essere lo stesso Questore ad attribuire il permesso di soggiorno per motivi umanitari.

Il diritto costituzionale di asilo aveva pertanto trovato attuazione attraverso tre istituti di protezione: status di rifugiato, protezione sussidiaria e protezione umanitaria⁵. Quest’ultima, nella prassi soprattutto giurisdizionale, era stata utilizzata a tutela di situazioni di vulnerabilità, marcatamente eterogenee e non tipizzabili in modo rigido, non inquadrabili nella cornice della protezione internazionale, al fine di regolarizzare la situazione giuridica di persone vittime di tortura, violenze e stupri in Libia o durante il percorso migratorio, di donne sole con bambini, di coloro che nelle more dell’esame della domanda di protezione internazionale avevano compiuto un percorso di integrazione, o finanche di chi nel proprio Paese di origine si sarebbe trovato in condizioni di estrema povertà.

Il quadro normativo precedente al d.l. 113/2018 si completava con i permessi «per protezione speciale» per le vittime della tratta (art. 18 T.U. immigrazione), «per le vittime di violenza domestica» (art. 18 bis) e «per ipotesi di particolare sfruttamento lavorativo» (art. 22/12-quater).

La legge n. 132/2018 abroga il permesso di soggiorno per motivi umanitari, prevede nuove tipologie di permessi, in vigore dal 5 ottobre, e ne rinomina alcune che in precedenza riportavano la dicitura «motivi umanitari» (Art. 1 L. n. 132/2018). La legge prevede poi il permesso di soggiorno «per cure mediche»⁶, rilasciato dal Questore allo straniero che versi in condizioni di salute «di particolare gravità», accertate mediante idonea documentazione di una struttura pubblica o di un medico convenzionato con il S.S.N. Si tratta di una fattispecie differente da quella prevista dall’art. 36 T.U. sull’immigrazione, che consente l’ingresso nel territorio italiano del cittadino di un Paese terzo che necessiti di cure mediche. Accanto al permesso per cure mediche è introdotto quello «per calamità»⁷, rilasciabile dal Questore allo straniero che dovrebbe far ritorno in un Paese nel quale si registra una situazione di eccezionale calamità – non definita dalla legge -, che non consente il rientro in condizioni di sicurezza. È previsto infine il permesso «per atti di particolare valore civile»⁸, da rilasciare su autorizzazione del Ministro dell’Interno, su proposta del Prefetto.

Le modifiche introdotte dalla nuova disciplina producono maggiore precarietà degli status che ne derivano, sia con riguardo alla durata del permesso di soggiorno rilasciato (sei mesi prorogabile il permesso per calamità, un anno prorogabile negli altri casi), sia con riguardo alla non convertibilità di alcuni di essi in altre tipologie, in particolare in permesso di soggiorno per motivi di lavoro. La durata più breve (il permesso di soggiorno per motivi umanitari aveva durata di 2 anni e comportava il riconoscimento di molti dei diritti associati alla protezione internazionale, oltre che la convertibilità in permesso di soggiorno per motivi di lavoro) incide sul beneficio di ulteriori situazioni giuridiche soggettive, quali l’accesso alle prestazioni di assistenza sociale (in caso di permesso di soggiorno di durata inferiore ad un anno) e agli alloggi di residenza pubblica (per il permesso di soggiorno di durata inferiore ai 2 anni). La nuova legge inoltre comprime il diritto alla salute (art. 32 Cost.) dei beneficiari delle nuove tipologie di permesso di soggiorno poiché non prevede l’iscrizione automatica al S.S.N., ma esclusivamente l’accesso alle cure mediche urgenti ed essenziali ambulatoriali e ospedaliere (art. 35 d.lgs. 286/1998).

La L. n. 132/2018 fa salve alcune tipologie di permessi di soggiorno per casi speciali, dalla cui disciplina viene espunto qualsiasi riferimento ai motivi umanitari. Si tratta in special modo del permesso di soggiorno per le vittime di violenza domestica di cui all’articolo 18 bis TUI. La Convenzione di Istanbul⁹, alla quale è stata data attuazione dall’Italia con legge n. 77/2013, prevede espressamente che la violenza contro le donne basata sul genere sia riconosciuta dalle Parti contraenti come forma di persecuzione o di grave danno e porti dunque al riconoscimento dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria (art. 60), che, nell’ordinamento italiano, comportano il rilascio di un permesso di soggiorno quinquennale, rinnovabile e convertibile in altre tipologie di permesso, e il riconoscimento di tutta una serie di situazioni giuridiche soggettive, tra cui anche il ricongiungimento familiare. Osservazioni analoghe possono essere espresse con riguardo all’art. 18 TUI, concernente il rilascio del permesso di soggiorno alle vittime della tratta di esseri umani, condizione che sempre più spesso, nella prassi sia amministrativa che giurisprudenziale, porta al riconoscimento dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria, in linea, peraltro, con le linee-guida adottate dall’UNHCR in materia¹⁰.

In generale, la nuova disciplina introdotta dalla l. n. 132/2018 non presenta un’ampiezza analoga a quella del permesso di soggiorno per motivi umanitari ex art. 5 co. 5 T.U. sull’immigrazione, che, come si è detto, consentiva di dare piena attuazione all’art.10 Cost. e agli obblighi internazionali e sovranazionali. Si presenta perciò un problema di legittimità costituzionale, poiché non è possibile ridurre l’ampiezza di tutela già previste dalla legge, là dove le stesse diano attuazione ad obblighi costituzionali o sovranazionali. Nel contesto della disciplina legislativa conforme all’art. 10 Cost., tuttavia, all’abrogazione della protezione umanitaria potrà corrispondere l’espansione dell’ambito di operatività diretta dell’art. 10/3 Cost. immediatamente azionabile dinanzi al giudice ordinario¹¹.

La nuova normativa inoltre riforma il sistema di accoglienza¹². La legge infatti esclude che i richiedenti protezione internazionale possano ricevere sistemazione nell’ambito dello SPRAR, rinominato “Sistema per i titolari di protezione internazionale e per i minori non accompagnati”, che sarà riservato ai soli beneficiari di protezione internazionale e di alcuni permessi di soggiorno per casi speciali (per motivi di salute, protezione sociale, violenza domestica, sfruttamento lavorativo, calamità naturale, valore civile), laddove non accedano ai sistemi di protezione loro dedicati. I richiedenti protezione internazionale, invece, troveranno sistemazione esclusivamente nei Centri di Prima Accoglienza (CPA), nei Centri di accoglienza per richiedenti asilo (CARA) e nei Centri di Accoglienza Straordinaria (CAS)¹³. Il sistema SPRAR, da cui i richiedenti protezione internazionale saranno esclusi, si caratterizza per l’offerta di servizi integrati e per l’attenzione posta al percorso di autonomia e di inclusione sociale della persona, reso possibile dalle piccole dimensioni delle strutture di accoglienza e dalla specializzazione degli operatori.

L’abrogazione dell’istituto della protezione umanitaria e la riforma del sistema di accoglienza non esauriscono le novità introdotte dalla l. n. 132/2018. Rispetto alle clausole di esclusione dallo status di rifugiato di cui all’art. 1 della Convenzione di Ginevra, vengono infatti aumentati i casi di diniego e revoca della protezione internazionale connessi a procedimenti penali¹⁴. Anche la Corte di Giustizia dell’Unione europea, pur confermando che non è possibile riconoscere lo status di rifugiato a chi si sia reso colpevole dei gravi crimini di cui all’art. 12/2 della direttiva 2011/95/UE, ha nondimeno precisato che deve essere svolto un previo esame individuale che tenga conto sia degli elementi soggettivi sia di quelli oggettivi, al fine di verificare se l’esclusione sia o meno legittima¹⁵.